内容摘要：我国国家层面的政府数据整合工作取得了很大进展，但还存在着很多不足，例如，原有的信息化认知管理体系日益失去其应有价值和功能、缺乏顶层设计直接阻碍政府数据的有效整合、长期以来政府数据整合一直缺乏有效的理论和技术方法、缺乏相关的法律法规与制度，等等。为加强政府数据整合工作，需要加强如下一些方面的工作：基于轻装信息化，重构和创新信息化建设格局；加强电子政务和政府数据的顶层设计；建立完善我国电子政务数据管理知识体系，实现政府数据管理的体系化、规范化、标准化；明确政府数据（公共信息资源）开放战略路线图；加强制度建设，特别是推进如下三个方面的制度建设：促进发展类制度建设、规范支撑类制度建设、技术保障类制度建设。
关键词：政府数据，整合，共享开放，数据管理知识体系
一、我国政府数据整合存在的问题
加强政府数据整合一直是我国电子政务建设的重要工作。在这个过程中，党中央、国务院及有关部门都在相关文件中对此提出了明确的要求，初步形成了有关政府数据整合的政策体系。根据这些政策要求，一些地方比较好地开展了政府数据整合工作并发展出比较成功的建设经验。这方面，江西省走在全国的前列。从2009年开始，江西省就开始了全省数据共享交换平台的建设，在思创数码科技股份有限公司的技术支持下，最早在全国规划建设省市县三级交换平台。到2018年底，初步建成“江西省政务数据共享和开放平台”：从业务系统对接情况来看，共有22个单位的49个系统与共享开放平台实现了“系统通”；从数据资源汇聚情况来看，人口库汇聚了公安厅、人社厅、民政厅和司法厅等库表数据共计1.4亿余条，法人库汇聚了司法厅、交通厅和信用平台等库表数据超过2000万条，初步实现了“数据通”；从支撑政务服务应用情况来看，“赣服通”实名用户累计总数超过320万户，累计上线赣服通事项为514项，初步实现了“应用通”。
政府数据整合是一项系统工程。从这个意义上讲，我国国家层面的政府数据整合工作还面临着很多不足，存在不少问题。具体情况如下：
（一）原有的信息化认知管理体系日益失去其应有价值和功能
虽然我国早在1997年就从理论上提出了科学合理的信息化认知框架，并构建了适合中国特色的信息化管理体系，为支撑我国经济社会信息化发展提供了重要的基础保障；然而，大概从2010年开始，我国原有的信息化认知体系和信息化管理体系受到诸多挑战和困扰，特别是由于没有明确信息化与诸如大数据经济、“互联网+”、数字经济、（新型）智慧城市等概念的关系，我国多年前行之有效的信息化认知管理体系日益失去其应有功能和价值。
这也给我国各地的电子政务规划建设带来诸多困扰。一些基础性工作没有得到应有的重视或坚持，如基础信息采集与标准化建设、云计算中心的规划建设、数据治理体系建设、重硬件建设轻信息资源与环境建设，等。这些问题阻碍了政府数据的高效整合，使得我国政府数据共享开放问题无法取得实质性的进展。
（二）缺乏顶层设计直接阻碍政府数据的有效整合
当前，无论是整个国家信息化建设还是国家电子政务建设层面，都缺乏相应的顶层设计，政府数据整合面临更加复杂的局面。特别是大家对于如何认识新一轮信息化条件下的电子政务总体架构仍然存在着很多不同的认识，例如全社会对于“互联网+”就有着“千人千面”般的观点和看法，这也使得人们对于认识、理解和应用“互联网+政务服务”存在着各种各样的认识和做法。
（三）政府数据整合缺乏有效的理论和技术方法
这些问题主要表现在以下两个方面：
首先，我国没有建立统一的电子政务数据参考模型，没有构建明确的政府数据架构。数据架构的作用就在于利用统一的数据模型，整合各部门业务数据，形成统一的业务数据库，通过规范数据交换信息，明确信息交换目录，实现各部门间的数据交换与共享，全面实现数据的标准化、一致性、准确性和可靠性①。美国、英国等电子政务先进国家都已经尝试建立了自己的电子政务数据参考模型及其相应的政府数据架构。我国一直未能有效地建立科学合理的电子政务数据参考模型及其相应的政府数据架构，这成为影响我国政府数据整合的重要问题。
其次，对于基础数据库建设没有相应的评判标准。我们在2002年就明确要建设基础数据库（基础信息库），但一直没有建立相应的标准规范和评估体系，在实践中表现为随意性较大。因此，无论是地方还是一些部门，随意确定各自的基础数据库建设；即使是在国家规划层面，我们对于基础数据库的建设，其内容也一再变化（除了人口、法人和空间地理三个基础数据库）。
第三，我们还没有建立相应的政府数据管理（治理）体系。建立数据治理机制并在此基础上建立更加系统完善的数据管理知识体系，是保障数据质量、改进和提高数据管理效能的基础性工作，这已经成为数据管理科学的重要共识，也是促进大数据产业发展的必要条件。在这方面，国际上也已经建立了一些相应的标准和规范（例如，国际数据管理协会（DAMA）所制定的数据管理知识体系），而且近年来越来越多的行业、企业开始应用这些标准规范加强自身的数据管理。毫无疑问，这些数据管理标准和规范在应用于政府数据管理（治理）时，还必须根据我国的政治和行政管理体制特点进行必要的修改完善。
不过，建立完善的数据管理知识体系在我国尚未受到应有的重视。当前，我国的政府数据资源体系建设仍然停留在资源本身的建设层面，尚未提升到数据管理（治理）思维层面。毫无疑问，这将从根本上阻碍我国的政府数据整合工作。
（四）缺乏相关的法律法规与制度
无论是实现政府数据共享，还是实现政府数据开放，都必须进行相应的制度体系的整合。就内部共享来说，相对比较好处理；但就政府数据的对外开放来说，制度建设的内容就比较多，也需要花费比较长的时间。就政府数据开放问题来说，这方面的制度建设问题表现在以下几个方面：
1.法律法规尚不健全
政府数据开放比政府信息公开的要求更高，问题更加复杂，需要在法律法规层面提供细致全面的保障。但我国在这方面所面临的法律问题仍然较多：首先，虽然我国在2008年颁布实施了《政府信息公开条例》，但是就政府数据开放来说，《政府信息公开条例》是远远不够的。其次，我国对于个人隐私和商业秘密的保护面临来自互联网的严峻挑战。欧盟和美国都就网络时代关于个人隐私和商业秘密保护制定了具体的法律制度，如欧盟去年实施的《通用数据管理条例（GDPR）》。这方面我国尚没有专门的法律法规，相关规定只是散布在《网络安全法》《电子商务法》等条款当中。2018年5月1日实施的《信息安全技术个人信息安全规范》（GB/T35273-2017）虽然在架构上借鉴了欧盟的《一般数据保护条例》（GDPR）立法框架，但这仅仅是一个推荐性的国家标准，并不具备强制性②。第三，关于数据权属，目前也无法律规制，这对政府数据开放是个巨大的阻碍。
2.我国还没有制定专门的政府数据开放战略
开放政府数据要比公开政府信息来得复杂，牵扯的内容更加广泛，务必规划清楚。从美国、英国等国家的政府数据开放实践来看，这些国家都制定了相应的政府数据开放战略与实施路线图，并配以相应的政策体系作保障③。
我国虽然在多年前就在相关文件中要求开放政府数据，但还没有制定专门的国家政府数据开放战略与实施路线图。而且，从一些文件来看，我们在对于政府数据开放的路径选择上，还没有形成统一认识。此外，我国在政府数据开放方面的组织体系建设和必要的技术标准规范方面仍然没有建立、完善起来。因此，虽然有关文件确立了要求在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台的目标，然而由于很多基础工作没有完成，我国的政府数据开放仍然任重道远。
二、加强政府数据整合、实现共享开放的政策建议
实现政府数据的开放共享，需要我们超越政府数据本身去规划政府数据，从多方面进行整合，统筹考虑、协同推进。这些不仅包括网络、硬件设施与业务系统的整合（硬整合），也包括业务分类、业务规范的数字化、标准化，以及基础数据资源与业务数据资源库的整合（软整合）。为实现这些整合，需要我们在技术、理论和政策上进行创新，探索适合我国实际的政府数据共享开放模式。
根据前面的分析研究，结合当前我国信息化发展形势和趋势，我们就我国的政府数据整合提出如下的政策建议。
（一）基于轻装信息化，重构和创新信息化建设格局
长期以来，包括电子政务在内的我国的信息化建设实践常常受到各类新名词、新概念、新说法的冲击，使得我国二十多年前所建立的科学有效的国家信息化认识体系即“信息化七要素论”无法得到深入发展。为此需要我们在充分融合新一代信息技术的基础上，进行信息化的理论创新。
新一代信息技术的快速发展已经实现了信息化由重装向轻装的转变。与重装信息化相比，轻装信息化在基础设施（物联网、云计算等）、网络（移动宽带）、大数据以及行业门户网站治理等诸多方面都日益表现出多样化特征，需要我们加强研究，从不同层面完善、丰富轻装信息化的理论与实践。当前，尤其要以轻装信息化去综合认识新一代信息技术对信息化建设的各种新作用、新现象、新业态、新形式，并根据轻装信息化要求优化我国的信息化建设管理体制。为此，可以考虑以轻装信息化为理论基础，以“互联网+”为政策总纲，以数字经济为发展方向，构建科学合理的信息化政策框架。
（二）加强电子政务和政府数据的顶层设计
这方面包括诸多的建设、改进、完善的建议。就当前的情况来看，主要包括如下若干方面。
1.采取有效措施强制推进国家政务外网建设
电子政务外网是国家电子政务的核心基础设施，长期以来一直是各类信息化和电子政务发展政策、规划文件的重要内容，但就当前情况来看，电子政务外网的发展并不尽如人意，从中央到各省的带宽只有155M，直接影响到其网络使用效益，无法发挥其统合业务专网的作用和功能④。
今后应该明确定位电子政务外网地位，并将其应用纳入各部门电子政务建设的考核内容；增加其带宽和网络功能，促进各职能部门将更多业务专网向外网迁移；完善外网应用机制，为应用部门提供更多服务权限。
2.研究规划政务云中心建设
政务云中心建设是未来电子政务和政府数据整合的基本方向，在规划政务云时，必须注意到如下几个方面的关系：与政务外网的统筹；与地方政务云建设的关系；与“互联网+政务服务”平台体系和全国一体化的国家大数据中心的统筹；研究起草可信政务云建设与应用管理规范。
3.围绕全国一体化在线政务服务平台建设，简化优化相关内容
省级及以下地方政府的政务服务平台，应该依托本级政府门户网站统筹建设，并与各级办事大厅（行政服务中心）紧密结合，形成统一高效的电子政务前台—后台服务体系，实现政府门户网站与行政服务中心的线上—线下的充分融合。
4.基于行政法和行政管理逻辑关系，构建我国的电子政务业务参考模型
从实现国家治理体系和治理能力现代化出发，根据职责、职权、管理手段之间的行政逻辑关系，研究构建适合我国国情的电子政务业务参考模型，并以此修改、完善《政务信息资源目录体系第4部分：政务信息资源分类》（GB/T 21063.4-2007）及其相关标准规范。并在此基础上，结合“放管服”改革，研究构建科学合理的国家政务服务事项库和公共信息资源开放平台的开放数据集。
5.综合应用合适的技术方法构建我国的电子政务数据参考模型
应用主数据管理的理论和方法，指导我国的电子政务基础数据库建设，构建国家主数据，完善我国电子政务基础数据库和基础信息资源库建设运维管理机制。基于元数据和主数据的理论和方法，构建小数据认识框架，深化我们对于大数据的认识和理解。
（三）建立完善我国电子政务数据管理知识体系，实现政府数据管理的体系化、规范化、标准化
数据管理知识体系的最大特点，就是推进数据管理的体系化、规范化、标准化；建立我国电子政务数据管理知识体系，将深化我们对于政府信息资源的认识和理解，有助于加快我国政府数据管理的标准化、制度化建设，为政府数据共享开放提供科学合理的理论与技术支撑。总之，数据管理知识体系是我们开展电子政务顶层设计和总体规划的重要的技术方法。
当前我国已经在建立我国的电子政务数据知识体系，陆陆续续地开展了一些工作。例如，我国很早就开展了有关元数据的标准化工作，制定了相关标准规范，并在政府信息资源目录体系和交换体系建设中得到应用；中国银行保险监督管理委员会在2018年发布了《中国银行保险监督管理委员会关于印发银行业金融机构数据治理指引的通知》（银保监发〔2018〕22号），开始在行业监管领域探索实行数据管理（治理）；国家标准委在2018年发布了《数据管理能力成熟度模型》（GB/T 36073-2018），为行业数据管理状况提供了评估规范；等。
今后应该应用当前正在发展的有关数据管理（治理）的理论、技术与国际标准规范；结合电子政务业务参考模型、数据参考模型的建设，梳理、完善我们正在和已经开展的电子政务基础数据库、政府信息资源目录编制、国家数据共享交换平台、公共信息资源开放试点等建设工作。
（四）明确政府数据（公共信息资源）开放战略路线图
如前所述，政府数据开放是一个需要具备诸多条件做支撑的发展目标。一些先行国家和发展中国家在政府数据开放方面的实践，为我们提供了有益的经验和教训。尽管如此，我国也没必要加入“开放政府合作伙伴”（Open Government Partnership，简称OGP）计划，我国的政府数据开放实践仍然必须着眼于我国电子政务建设实践和大数据产业发展需要、服务于国家治理体系和治理能力现代化，协同推进，统筹发展。
当前，首先是必须明确和统一我们在这个问题上的认识，明确和统一政府数据（公共信息资源）开放的说法、概念、内容。在此基础上，研究制定具有中国特色的政府数据（公共信息资源）开放战略及其路线图，并发布相应白皮书；明确政府数据开放战略的发展目标、战略实施步骤、开放原则、开放内容、开放机制等，要以政府数据开放门户网站建设，引领各方面工作；要明确多层次的政府数据统一开放平台及其门户网站的建设路径、政府数据的社会化使用规范；明确要求通过政府数据的开放，推进国内大型互联网（电子商务）平台的数据开放进程。
当前，尤其需要加强对一些地方政府开展的政府数据开放建设实践与公共信息资源开放试点工作的指导、总结，并在此基础上建立推进政府数据开放的一整套组织管理制度。
（五）加强制度建设
为加强政府数据整合、推进政府数据开放共享，我们还必须在现有制度建设的基础上，推进如下三个方面的制度建设。
首先是促进发展类制度建设。例如，政府信息公开法及推进政府数据开放、促进大数据产业发展的相关法律法规、政府数据开放战略及其配套制度如首席数据官制度等。
其次是规范支撑类制度建设。例如，有关公民信息知情权、隐私保护、数据跨境流动、数据开发机构认证、数据资产权属规定等。
第三是技术保障类制度建设。围绕政府数据生命周期管理，建立完善一整套的标准规范；围绕政府数据管理知识体系，研究起草、建立完善全面、系统的制度体系；建立政府数据开放相关的信息网络安全管理制度等。
注释：
①许超彬、蔡鹏，2014：“基于FEA的电子政务顶层设计思路研究”，《中国新通信》，第10期。
②该规范也被人们看作是未来制定《个人信息保护法》的一次预热。
③夏义堃，2017：“开放政府数据战略的国际比较与中国的对策选择”，《电子政务》，第7期。
④邵国安等，2018：“协同发展国家政务外网与业务专网”，《信息化建设》，第12期。
关键词：政府数据，整合，共享开放，数据管理知识体系
一、我国政府数据整合存在的问题
加强政府数据整合一直是我国电子政务建设的重要工作。在这个过程中，党中央、国务院及有关部门都在相关文件中对此提出了明确的要求，初步形成了有关政府数据整合的政策体系。根据这些政策要求，一些地方比较好地开展了政府数据整合工作并发展出比较成功的建设经验。这方面，江西省走在全国的前列。从2009年开始，江西省就开始了全省数据共享交换平台的建设，在思创数码科技股份有限公司的技术支持下，最早在全国规划建设省市县三级交换平台。到2018年底，初步建成“江西省政务数据共享和开放平台”：从业务系统对接情况来看，共有22个单位的49个系统与共享开放平台实现了“系统通”；从数据资源汇聚情况来看，人口库汇聚了公安厅、人社厅、民政厅和司法厅等库表数据共计1.4亿余条，法人库汇聚了司法厅、交通厅和信用平台等库表数据超过2000万条，初步实现了“数据通”；从支撑政务服务应用情况来看，“赣服通”实名用户累计总数超过320万户，累计上线赣服通事项为514项，初步实现了“应用通”。
政府数据整合是一项系统工程。从这个意义上讲，我国国家层面的政府数据整合工作还面临着很多不足，存在不少问题。具体情况如下：
（一）原有的信息化认知管理体系日益失去其应有价值和功能
虽然我国早在1997年就从理论上提出了科学合理的信息化认知框架，并构建了适合中国特色的信息化管理体系，为支撑我国经济社会信息化发展提供了重要的基础保障；然而，大概从2010年开始，我国原有的信息化认知体系和信息化管理体系受到诸多挑战和困扰，特别是由于没有明确信息化与诸如大数据经济、“互联网+”、数字经济、（新型）智慧城市等概念的关系，我国多年前行之有效的信息化认知管理体系日益失去其应有功能和价值。
这也给我国各地的电子政务规划建设带来诸多困扰。一些基础性工作没有得到应有的重视或坚持，如基础信息采集与标准化建设、云计算中心的规划建设、数据治理体系建设、重硬件建设轻信息资源与环境建设，等。这些问题阻碍了政府数据的高效整合，使得我国政府数据共享开放问题无法取得实质性的进展。
（二）缺乏顶层设计直接阻碍政府数据的有效整合
当前，无论是整个国家信息化建设还是国家电子政务建设层面，都缺乏相应的顶层设计，政府数据整合面临更加复杂的局面。特别是大家对于如何认识新一轮信息化条件下的电子政务总体架构仍然存在着很多不同的认识，例如全社会对于“互联网+”就有着“千人千面”般的观点和看法，这也使得人们对于认识、理解和应用“互联网+政务服务”存在着各种各样的认识和做法。
（三）政府数据整合缺乏有效的理论和技术方法
这些问题主要表现在以下两个方面：
首先，我国没有建立统一的电子政务数据参考模型，没有构建明确的政府数据架构。数据架构的作用就在于利用统一的数据模型，整合各部门业务数据，形成统一的业务数据库，通过规范数据交换信息，明确信息交换目录，实现各部门间的数据交换与共享，全面实现数据的标准化、一致性、准确性和可靠性①。美国、英国等电子政务先进国家都已经尝试建立了自己的电子政务数据参考模型及其相应的政府数据架构。我国一直未能有效地建立科学合理的电子政务数据参考模型及其相应的政府数据架构，这成为影响我国政府数据整合的重要问题。
其次，对于基础数据库建设没有相应的评判标准。我们在2002年就明确要建设基础数据库（基础信息库），但一直没有建立相应的标准规范和评估体系，在实践中表现为随意性较大。因此，无论是地方还是一些部门，随意确定各自的基础数据库建设；即使是在国家规划层面，我们对于基础数据库的建设，其内容也一再变化（除了人口、法人和空间地理三个基础数据库）。
第三，我们还没有建立相应的政府数据管理（治理）体系。建立数据治理机制并在此基础上建立更加系统完善的数据管理知识体系，是保障数据质量、改进和提高数据管理效能的基础性工作，这已经成为数据管理科学的重要共识，也是促进大数据产业发展的必要条件。在这方面，国际上也已经建立了一些相应的标准和规范（例如，国际数据管理协会（DAMA）所制定的数据管理知识体系），而且近年来越来越多的行业、企业开始应用这些标准规范加强自身的数据管理。毫无疑问，这些数据管理标准和规范在应用于政府数据管理（治理）时，还必须根据我国的政治和行政管理体制特点进行必要的修改完善。
不过，建立完善的数据管理知识体系在我国尚未受到应有的重视。当前，我国的政府数据资源体系建设仍然停留在资源本身的建设层面，尚未提升到数据管理（治理）思维层面。毫无疑问，这将从根本上阻碍我国的政府数据整合工作。
（四）缺乏相关的法律法规与制度
无论是实现政府数据共享，还是实现政府数据开放，都必须进行相应的制度体系的整合。就内部共享来说，相对比较好处理；但就政府数据的对外开放来说，制度建设的内容就比较多，也需要花费比较长的时间。就政府数据开放问题来说，这方面的制度建设问题表现在以下几个方面：
1.法律法规尚不健全
政府数据开放比政府信息公开的要求更高，问题更加复杂，需要在法律法规层面提供细致全面的保障。但我国在这方面所面临的法律问题仍然较多：首先，虽然我国在2008年颁布实施了《政府信息公开条例》，但是就政府数据开放来说，《政府信息公开条例》是远远不够的。其次，我国对于个人隐私和商业秘密的保护面临来自互联网的严峻挑战。欧盟和美国都就网络时代关于个人隐私和商业秘密保护制定了具体的法律制度，如欧盟去年实施的《通用数据管理条例（GDPR）》。这方面我国尚没有专门的法律法规，相关规定只是散布在《网络安全法》《电子商务法》等条款当中。2018年5月1日实施的《信息安全技术个人信息安全规范》（GB/T35273-2017）虽然在架构上借鉴了欧盟的《一般数据保护条例》（GDPR）立法框架，但这仅仅是一个推荐性的国家标准，并不具备强制性②。第三，关于数据权属，目前也无法律规制，这对政府数据开放是个巨大的阻碍。
2.我国还没有制定专门的政府数据开放战略
开放政府数据要比公开政府信息来得复杂，牵扯的内容更加广泛，务必规划清楚。从美国、英国等国家的政府数据开放实践来看，这些国家都制定了相应的政府数据开放战略与实施路线图，并配以相应的政策体系作保障③。
我国虽然在多年前就在相关文件中要求开放政府数据，但还没有制定专门的国家政府数据开放战略与实施路线图。而且，从一些文件来看，我们在对于政府数据开放的路径选择上，还没有形成统一认识。此外，我国在政府数据开放方面的组织体系建设和必要的技术标准规范方面仍然没有建立、完善起来。因此，虽然有关文件确立了要求在2018年底前建成国家政府数据统一开放平台的目标，然而由于很多基础工作没有完成，我国的政府数据开放仍然任重道远。
二、加强政府数据整合、实现共享开放的政策建议
实现政府数据的开放共享，需要我们超越政府数据本身去规划政府数据，从多方面进行整合，统筹考虑、协同推进。这些不仅包括网络、硬件设施与业务系统的整合（硬整合），也包括业务分类、业务规范的数字化、标准化，以及基础数据资源与业务数据资源库的整合（软整合）。为实现这些整合，需要我们在技术、理论和政策上进行创新，探索适合我国实际的政府数据共享开放模式。
根据前面的分析研究，结合当前我国信息化发展形势和趋势，我们就我国的政府数据整合提出如下的政策建议。
（一）基于轻装信息化，重构和创新信息化建设格局
长期以来，包括电子政务在内的我国的信息化建设实践常常受到各类新名词、新概念、新说法的冲击，使得我国二十多年前所建立的科学有效的国家信息化认识体系即“信息化七要素论”无法得到深入发展。为此需要我们在充分融合新一代信息技术的基础上，进行信息化的理论创新。
新一代信息技术的快速发展已经实现了信息化由重装向轻装的转变。与重装信息化相比，轻装信息化在基础设施（物联网、云计算等）、网络（移动宽带）、大数据以及行业门户网站治理等诸多方面都日益表现出多样化特征，需要我们加强研究，从不同层面完善、丰富轻装信息化的理论与实践。当前，尤其要以轻装信息化去综合认识新一代信息技术对信息化建设的各种新作用、新现象、新业态、新形式，并根据轻装信息化要求优化我国的信息化建设管理体制。为此，可以考虑以轻装信息化为理论基础，以“互联网+”为政策总纲，以数字经济为发展方向，构建科学合理的信息化政策框架。
（二）加强电子政务和政府数据的顶层设计
这方面包括诸多的建设、改进、完善的建议。就当前的情况来看，主要包括如下若干方面。
1.采取有效措施强制推进国家政务外网建设
电子政务外网是国家电子政务的核心基础设施，长期以来一直是各类信息化和电子政务发展政策、规划文件的重要内容，但就当前情况来看，电子政务外网的发展并不尽如人意，从中央到各省的带宽只有155M，直接影响到其网络使用效益，无法发挥其统合业务专网的作用和功能④。
今后应该明确定位电子政务外网地位，并将其应用纳入各部门电子政务建设的考核内容；增加其带宽和网络功能，促进各职能部门将更多业务专网向外网迁移；完善外网应用机制，为应用部门提供更多服务权限。
2.研究规划政务云中心建设
政务云中心建设是未来电子政务和政府数据整合的基本方向，在规划政务云时，必须注意到如下几个方面的关系：与政务外网的统筹；与地方政务云建设的关系；与“互联网+政务服务”平台体系和全国一体化的国家大数据中心的统筹；研究起草可信政务云建设与应用管理规范。
3.围绕全国一体化在线政务服务平台建设，简化优化相关内容
省级及以下地方政府的政务服务平台，应该依托本级政府门户网站统筹建设，并与各级办事大厅（行政服务中心）紧密结合，形成统一高效的电子政务前台—后台服务体系，实现政府门户网站与行政服务中心的线上—线下的充分融合。
4.基于行政法和行政管理逻辑关系，构建我国的电子政务业务参考模型
从实现国家治理体系和治理能力现代化出发，根据职责、职权、管理手段之间的行政逻辑关系，研究构建适合我国国情的电子政务业务参考模型，并以此修改、完善《政务信息资源目录体系第4部分：政务信息资源分类》（GB/T 21063.4-2007）及其相关标准规范。并在此基础上，结合“放管服”改革，研究构建科学合理的国家政务服务事项库和公共信息资源开放平台的开放数据集。
5.综合应用合适的技术方法构建我国的电子政务数据参考模型
应用主数据管理的理论和方法，指导我国的电子政务基础数据库建设，构建国家主数据，完善我国电子政务基础数据库和基础信息资源库建设运维管理机制。基于元数据和主数据的理论和方法，构建小数据认识框架，深化我们对于大数据的认识和理解。
（三）建立完善我国电子政务数据管理知识体系，实现政府数据管理的体系化、规范化、标准化
数据管理知识体系的最大特点，就是推进数据管理的体系化、规范化、标准化；建立我国电子政务数据管理知识体系，将深化我们对于政府信息资源的认识和理解，有助于加快我国政府数据管理的标准化、制度化建设，为政府数据共享开放提供科学合理的理论与技术支撑。总之，数据管理知识体系是我们开展电子政务顶层设计和总体规划的重要的技术方法。
当前我国已经在建立我国的电子政务数据知识体系，陆陆续续地开展了一些工作。例如，我国很早就开展了有关元数据的标准化工作，制定了相关标准规范，并在政府信息资源目录体系和交换体系建设中得到应用；中国银行保险监督管理委员会在2018年发布了《中国银行保险监督管理委员会关于印发银行业金融机构数据治理指引的通知》（银保监发〔2018〕22号），开始在行业监管领域探索实行数据管理（治理）；国家标准委在2018年发布了《数据管理能力成熟度模型》（GB/T 36073-2018），为行业数据管理状况提供了评估规范；等。
今后应该应用当前正在发展的有关数据管理（治理）的理论、技术与国际标准规范；结合电子政务业务参考模型、数据参考模型的建设，梳理、完善我们正在和已经开展的电子政务基础数据库、政府信息资源目录编制、国家数据共享交换平台、公共信息资源开放试点等建设工作。
（四）明确政府数据（公共信息资源）开放战略路线图
如前所述，政府数据开放是一个需要具备诸多条件做支撑的发展目标。一些先行国家和发展中国家在政府数据开放方面的实践，为我们提供了有益的经验和教训。尽管如此，我国也没必要加入“开放政府合作伙伴”（Open Government Partnership，简称OGP）计划，我国的政府数据开放实践仍然必须着眼于我国电子政务建设实践和大数据产业发展需要、服务于国家治理体系和治理能力现代化，协同推进，统筹发展。
当前，首先是必须明确和统一我们在这个问题上的认识，明确和统一政府数据（公共信息资源）开放的说法、概念、内容。在此基础上，研究制定具有中国特色的政府数据（公共信息资源）开放战略及其路线图，并发布相应白皮书；明确政府数据开放战略的发展目标、战略实施步骤、开放原则、开放内容、开放机制等，要以政府数据开放门户网站建设，引领各方面工作；要明确多层次的政府数据统一开放平台及其门户网站的建设路径、政府数据的社会化使用规范；明确要求通过政府数据的开放，推进国内大型互联网（电子商务）平台的数据开放进程。
当前，尤其需要加强对一些地方政府开展的政府数据开放建设实践与公共信息资源开放试点工作的指导、总结，并在此基础上建立推进政府数据开放的一整套组织管理制度。
（五）加强制度建设
为加强政府数据整合、推进政府数据开放共享，我们还必须在现有制度建设的基础上，推进如下三个方面的制度建设。
首先是促进发展类制度建设。例如，政府信息公开法及推进政府数据开放、促进大数据产业发展的相关法律法规、政府数据开放战略及其配套制度如首席数据官制度等。
其次是规范支撑类制度建设。例如，有关公民信息知情权、隐私保护、数据跨境流动、数据开发机构认证、数据资产权属规定等。
第三是技术保障类制度建设。围绕政府数据生命周期管理，建立完善一整套的标准规范；围绕政府数据管理知识体系，研究起草、建立完善全面、系统的制度体系；建立政府数据开放相关的信息网络安全管理制度等。
注释：
①许超彬、蔡鹏，2014：“基于FEA的电子政务顶层设计思路研究”，《中国新通信》，第10期。
②该规范也被人们看作是未来制定《个人信息保护法》的一次预热。
③夏义堃，2017：“开放政府数据战略的国际比较与中国的对策选择”，《电子政务》，第7期。
④邵国安等，2018：“协同发展国家政务外网与业务专网”，《信息化建设》，第12期。
作者： 国务院发展研究中心信息中心 李广乾 来源： 《调查研究报告》[2019年第219号]
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