内容摘要：为加强政府数据整合，世界各国都采取了不同的路径和方法并形成了各自不同的体制和做法。美国、英国的做法相对比较成熟，其他国家大多基于“开放政府合作伙伴计划”（OGP）整合本国的政府数据。国外的政府数据整合实践给我们提供了很有价值的参考和启示：政府数据整合是成功实现政府数据共享开放的基础条件；对实施多年的电子政务业务系统进行顶层设计和总体规划；构建并发展数据参考模型（DRM）；构建统一的政府数据门户，为政府数据开放提供公共平台，基于专题数据集公开共享政府数据；加强相关的制度类建设，特别是加强促进类制度建设如信息自由化、阳光政府、开放政府等法律规定，以及规范支撑类制度建设，例如隐私保护、数据开发机构认证等。
关键词：政府数据，整合，共享开放，开放政府合作伙伴计划（OGP）
从国际上来看，政府数据整合经历了一个比较漫长的历程。不同的国家采取了不同的整合路经和方法，形成了各自不同的体制和做法。下面我们根据典型经验，选择美国、英国、“开放政府合作伙伴计划”（OGP）作例子，具体介绍和分析这些国家和机制实现政府数据整合的经验及其启示。
一、美国政府数据整合实践
美国政府开展政府数据管理建设的时间相对最长、也最为系统完整，一些探索和做法为世界很多国家所效仿和学习。不过，目前国内外专门分析阐述美国政府数据整合实践的材料很少，更多的是分析和介绍美国政府信息公开、政府数据开放共享等。在这里，我们根据“整合”的要求，去梳理美国政府开展政府数据整合的做法和经验。
我们可以从以下三个阶段去认识美国政府的数据整合实践。
（一）政府信息公开
作为移民国家，美国最早开展了政府信息公开活动。美国宪法很早就要求公开政府信息；1789年颁布《管家法》，要求各政府部门发布政务信息；1946年通过《联邦行政程序法》，要求联邦政府机关必须让社会公众能够获取政务信息和行政资料。不过，由于这些早期的政务信息公开规定相对简单、粗糙，效果并不明显①②。
1966年之后，政府信息公开的这种初级状况开始得到改观。这一年通过了《信息自由法》，在信息公开的立法上有不少的创新发展，例如提出了“以公开为原则、不公开为例外”“任何人享有平等的公开请求权”和“司法救济原则”等。该法第一次从成文法上提供了公众获得政府信息的权利，是美国当代行政法中有关公民知情权的一项重要法律制度。为弥补《信息自由法》的不足，1974年又通过了《隐私权法》，其宗旨是限制政府机构在公开政务信息时泄露个人隐私，为此《隐私权法》规定，任何个人都可以查看联邦政府保存的有关其本人的信息，联邦政府机关保存的个人信息必须准确、全面、及时、合理相关；联邦政府机关必须直接从信息的主人处获得相关信息。1977年开始实施的《阳光下的政府法》将政府信息公开的范围扩大到政府会议公开，允许任何人观看和旁听政府会议③。
上述的《信息自由法》《隐私权法》和《阳光下的政府法》构成了一套相对完整的美国联邦政府信息公开制度体系，不仅将法律法规、政府文件和政府会议都纳入政府信息公开范畴，而且注意维持信息公开与隐私保护之间的微妙平衡。这些制度安排为后来的政府数据整合提供了制度保障。
（二）电子政务总体架构设计
首先是构建美国联邦政府的电子政务顶层设计框架。
为此，美国总统办公厅管理和预算办公室（OMB）于2002年提出了“Federal Enterprise Architecture，FEA”，并从2006和2007财政年度开始，将其用于美国联邦政府的预算编制。FEA已经成为联邦政府行政管理的日常工作内容与操作工具。
FEA是一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架，它为OMB和联邦政府各机构提供了描述、分析联邦政府架构及其提高服务公民的能力的新方式，其目的就是确认那些能够简化流程、共用联邦IT投资及整合政府机构之间和联邦政府的业务线之内的工作机会。FEA由5个参考模型组成（如图1），它们共同提供了联邦政府的业务、绩效与技术的通用定义和架构。如果政府机构要建立理想的组织架构，这些参考模型将可以作为系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础。这些模型也是专门用于帮助跨部门分析、发现政府的重复投资与能力差距、寻找联邦机构内部与联邦机构之间的协作机会。为了从技术上进行联邦政府的数据整合，FEA在其5个模型中专门设立一个数据参考模型（DRM）。
其次是建立统一的政府门户网站。
在1993—2000年间，美国政府的电子政务建设获得快速发展，同时也带来很大的问题。因为每个政府机构都独立地建设自己的网站，有的甚至是每个政府机构的每个业务都建立一个网站，因而政府网站数量立即膨胀，一度达到2万多个。这些政府网站的内容非常丰富，页面数量多达几千万，一般的公民很难通过网络搜索来准确快捷地获得政府服务。这就需要政府门户网站进行整合和引导，为此克林顿政府于2000年9月开通其超级电子政务网站（www.firstgov.gov）即美国联邦政府门户网站。
（三）基于统一门户的政府数据开放阶段
1.基本情况
当前人们对于欧美国家开放政府数据的动机提出了诸多观点和解释。例如，国外有人认为，“一个是出于政治考量，植根于民主和信息自由的精神，另一个则是站在经济利益的角度，以此拉动信息市场增长”④；国内有学者甚至是从更细、更广泛的角度去解释，认为“扩大民主参与，推动政府治理变革；鼓励创新，扩大信息再利用，促进经济发展；增进信息共享，加强执法，提高政府工作效率；抑制腐败，冲击保密文化，增强政府公信力”⑤。看来，这些观点都没有考虑到美国等国家在开放政府数据之前所开展的电子政务顶层设计和建立统一的政府门户网站对于整合政府数据的基础性作用。
在这些基础性作用下，美国的奥巴马政府于2009年颁布《开放政府指令》（US Open Government Directive），要求政府在网上开放更多的数据，明确政府数据开放的三原则“透明、参与、协作”，并启动建设统一的政府数据开放门户网站（www.data.gov）；2012年发布《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》的报告，指出开放政府数据应成为电子政府的支撑，要以信息为中心、以用户为中心、保障安全和隐私，建立一个21世纪的共享平台。此外，美国政府每两年发布一次“开放政府数据计划”，要求不断扩大政府数据开放领域⑥。
2018年12月24日，美国会正式投票通过《开放政府数据法案》，将向公众开放“非敏感”政府数据。该法案要求联邦机构必须以“机器可读”格式，即以方便公众在智能手机或电脑上阅读的数据格式，发布任何不涉及公众隐私或国家安全的“非敏感”信息。该法案还要求各联邦机构任命一名首席数据官来监督所有开放数据的工作。实际上，早在2012年，美国纽约市就通过了《开放数据法案》，这是美国历史上首次将政府数据大规模开放纳入立法。该法案要求，到2018年，除了涉及安全和隐私的数据以外，纽约市的政府及分支机构所拥有的数据必须对公众实施开放，市民们使用这些信息不需要经过任何注册、审批的烦琐程序，使用数据也不受限制。
2.具体的整合做法
从加强政府数据整合来讲，美国政府构建了统一的美国联邦政府数据开放门户网站。在开通、建设美国联邦政府电子政务门户网站之后，时隔九年又开通美国各联邦政府机构的统一的政府数据开放网站。各联邦政府机构将数据、数据库从后台上传到Data.gov网站，该网站再将所有的政府数据进行集中、整合，公众浏览Data.gov网站，可以找到所有联邦政府的数据，包括经济数据、交通数据、农业数据、医疗数据等。从这个意义上来说，Data.gov是美国联邦政府统一集中的数据发源地。这个政府数据门户网站，让公众可以非常便捷地查找各类政府信息、数据。
二、其他一些国家的政府数据整合实践
自从2009年美国率先建立政府数据开放门户网站之后，政府数据开放（Open Government Data，OGD）作为一项运动开始席卷全球，受到各国与国际组织的重视。英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家也相继建立政府数据门户网站；2011年9月，巴西、美国、英国等8个国家联合签署《开放数据声明》，建立“开放政府合作伙伴计划（也有人将其称为‘开放政府联盟’）”（Open Government Partnership，简称OGP）。根据相关决议，新加入OGP的国家必须签署《开放政府宣言》，制定国家数据开放行动计划并征求公众意见，并且就行动进展定期提交独立报告。2013年6月17—18日，美、英、法、德、意、加、日、俄召开G8峰会，发布G8《开放数据宪章》。目前，全球已经有75个国家加入这一计划⑦，既包括美国、英国、德国、法国、奥地利、西班牙等西方发达国家，也包括印度、巴西、阿根廷、加纳、肯尼亚等发展中国家，联合国、欧盟、经合组织、世界银行等国际组织也加入了开放数据运动。因此，政府数据开放已经成为一项国际共识。
为深入认识和理解国际政府数据开放运动中的政府数据整合情况，下面具体介绍英国和“开放政府合作伙伴计划”（OGP）的发展情况。
（一）英国为推进政府数据开放的政府数据整合实践
在政府数据开放方面，英国一直紧跟美国步伐，走在国际前列。根据“开放数据晴雨表”（Open Data Barometer）和“全球开放数据指数”（Global Open Data Index）两项权威指标2013—2014年的排名结果，英国的数据开放程度位列世界首位⑧。
英国在政府数据开放方面的这种成绩，与其电子政务和政府数据整合有密切的关系。具体内容如下：
1.电子政务总体架构建设
在美国进行电子政务顶层设计的同时，英国也开始了电子政务系统的整合，并且采取的是与美国不同的技术路线。在2005年，英国政府内阁办公室电子政务组（e-Government Unit）就发布了电子政务互操作框架（e-Government Interoperability Framework，e-GIF）第6.1版，已经建立了相对完善的电子政务互操作框架（e-GIF）⑨。比较美国的FEA和英国的e-GIF（电子政府互操作性模型），可以发现，两种方法各有特点，前者注重业务流程整合及共享，后者则注意从技术上保证电子政务的互操作性。实际上，在对业务系统进行充分的分析后，采用图2的“电子政府互操作性模型”对实现政府跨部门操作更有针对性。
2.政府数据整合
早在2009年，英国政府就提出建设一站式政府数据网站（data. gov.uk），以集中公开健康医疗、公共交通、天气、公共支出等方面的数据。作为开放数据合作伙伴联盟的创始国之一，英国政府分别在2011年、2013年和2016年连续发布了三个政府数据开放国家行动计划，制定了一系列政府数据开放的政策措施。为促进政府数据开放，英国还于2012年5月建立了世界上首个非营利性的开放数据研究所ODI（The Open Data Institute）。这些政府数据开放的政策实践，也有力地推进了英国政府数据的整合共享。
（二）“开放政府合作伙伴计划”（OGP）成员国的政府数据整合实践
目前已经有众多国家加入OGP计划，这些国家都被要求按照OGP的政策开放政府数据。OGP不仅仅是一个由诸多国家发起的多边合作倡议，也是一个成员国之间的对话交流平台和改进机制。
对一个国家来说，政府数据开放都是一项长期复杂的系统工程，不仅是一项政治、政府改革运动，也是一项非常具体的公共管理业务深化与信息化技术应用。因此，无论是对经济发达国家还是对发展中国家来说，都是一项巨大的挑战⑩。
实际上，就发达国家的实施情况来看，各国的表现仍然参差不齐。美国和英国因为在电子政务建设方面具备比较充分的技术、行政管理基础，在开展政府数据整合上积累了比较扎实的基础，在政府数据开放方面走在其他成员国的前列。在开放政府国家行动计划方面，美国已经发布了两次，英国发布了三次，而德国一直到2015年才发布第一次国家行动计划。
就发展中国家的实施情况来看，情况却远不如声明中所期望的那么理想。就这些发展中国家的整体来看，政府数据开放仍然处于较低层级。多数发展中国家仍然停留在政府信息公开层面，还没有迹象表明开放政府数据已经在发展中国家创造出多大的企业价值和经济社会价值⑪。多数国家制定了开放政府数据战略框架，但是却较为松散，而且相应的制度体系相对笼统单一。发展中国家的政府数据开放运动仍然任重道远。
三、国外政府数据整合实践的启示
从上述有关国际上的政府数据开放运动及其政府数据整合实践来看，政府数据开放运动在国际范围内仍然处于发展初期，美英法德等少数国家在这方面取得了较好的成绩，但多数国家的政府数据开放运动仍然面临诸多挑战。
（一）三大因素促成政府数据开放运动成为一项国际性的发展趋势
开放政府数据已经成为一项国际性的发展趋势，得到了众多经济发达国家、发展中国家和国际组织的响应。从上述分析来看，政府数据开放的这种趋势是多重因素综合作用的结果：全球信息化特别是电子政务的日益普及、快速发展的大数据产业、新公共管理实践等。因此，政府数据开放运动虽然是美国政府发起的，但是却得到了国际上诸多国家和国际机构的积极响应，因此我们应该更多地从国际发展趋势层面去看待政府数据开放运动。
（二）政府数据开放的统一、标准化的程序和要求并非适合所有国家
目前的政府数据开放活动都是基于“开放政府合作伙伴计划”（OGP）进行的，具有统一的标准化流程、要求；然而，从近年来的实施情况来看，75个国家的落实情况并不理想。除了几个经济发达国家外，多数发展中成员国家的政府数据开放战略的落实并不到位，务虚的成分较多。实际上，要有效地实现政府数据开放共享，必须具备诸多的技术、政治、经济、社会发展条件，即使是对于发达国家来说都是不容易做到的；而对于发展中国家来说，无法同时实现这些较高的基本条件要求。因此，对于多数成员国特别是发展中国家成员来说，只有基于循序渐进的原则，从国情出发，不断克服政府数据整合方面的各种技术、经济、法律问题，从易到难，逐步完善，才是科学合理的方法和路径。
（三）从美英等国家的成功实践来看，实现政府数据开放共享需要一系列的安排
首先是必须制定完善的开放数据政策体系。例如，英国为开放共享政府数据，已经建立了较为完善的政府开放数据政策法规体系，制定了《信息自由法2000》《自由保护法2012》《公共部门信息再利用条例2015》《环境信息条例2004》《数据保护法案1998》等。其次是需要加强政府数据开放平台建设，建立统一的政府数据门户网站。在这方面，美英等国家都在各自的政府门户网站建设的基础之上，建立和运营了各自的政府数据门户网站。第三是需要鼓励社会各界的积极参与。特别是英国在这方面积累了比较多的实践经验⑫。英国政府在进行数据开放时，相关政府职能机构就鼓励其他各类社会主体的积极参与，例如mySociety项目、自然资源治理研究所、路透社甚至其他国家政府，多方参与合作形成了“政产学研用”的良性循环。
（四）政府数据整合是成功实现政府数据开放共享的基础条件
整合内容包括以下几个方面：
首先是电子政务业务系统的整合。无论是美国还是英国，2000年之后都对实施多年的电子政务业务系统进行了顶层设计和总体规划，基于统一的规划整合了各类电子政务建设，这为政府数据的整合提供了基础性保障。
其次是加强政府数据整合。这包括三个层面的内容：一是构建并发展数据参考模型（DRM）。在美国联邦政府组织架构体系（FEA）中，就针对数据整合设定了DRM，后来美国政府还对此模型进行多次深化、完善，试图以此作为整合政府数据的基础模型和理论基础。二是整合各类资源，建设“政府数据门户”，为推进政府数据的开放共享提供统一平台。三是基于专题数据集公开共享政府数据。
第三是加强制度体系建设。为加强政府数据整合，必须在制度建设上有所创新发展。从美国的情况来看，这包括两个方面：首先是促进类制度建设，如信息自由化、阳光政府、开放政府等法律规定；其次是规范支撑类制度建设，例如隐私保护、数据开发机构认证等。
注释：
①周大铭，“我国政府数据开放现状和保障机制”，《大数据》，2015年，第2期。
②陆健英、郑磊等，“美国的政府数据开放：历史、进展与启示”，《电子政务》，2013年，第6期。
③陆健英、郑磊等，“美国的政府数据开放：历史、进展与启示”，《电子政务》，2013年，第6期。
④Janssen K，“The Influence of the PSI Directive on Open Government Data：An Overview of Recent Developments”，Government Information Quarterly，2011，28（4）：446—456.
⑤⑥邓崧、葛百潞，“中外政府数据开放比较研究”，《情报杂志》，2017年，第12期。
⑦“‘开放政府合作伙伴’（OGP）：开放数据提升治理质量”，《人民邮电报社》，2017年，11月3日。
⑧赵雪娇、张楠、孟庆国，“基于开放政府数据的腐败防治：英国的实践与启示”，《公共行政评论》，2017年，第1期。
⑨李广乾，“电子政务前台—后台服务体系与地方电子政务顶层设计”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，2005年，第223号（总2493号）。
⑩实际上，就数据集的便利使用来看，美国数据开放门户网站上的表现仍然不是太理想。政府部门只是将数据打包堆集到网站上，对数据分类进行得不够。
⑪丁念、夏义堃，“发展中国家开放政府数据战略的比较与启示”，《电子政务》，2015年，第7期。
⑫赵雪娇、张楠、孟庆国，“基于开放政府数据的腐败防治：英国的实践与启示”，《公共行政评论》，2017年，第1期。
关键词：政府数据，整合，共享开放，开放政府合作伙伴计划（OGP）
从国际上来看，政府数据整合经历了一个比较漫长的历程。不同的国家采取了不同的整合路经和方法，形成了各自不同的体制和做法。下面我们根据典型经验，选择美国、英国、“开放政府合作伙伴计划”（OGP）作例子，具体介绍和分析这些国家和机制实现政府数据整合的经验及其启示。
一、美国政府数据整合实践
美国政府开展政府数据管理建设的时间相对最长、也最为系统完整，一些探索和做法为世界很多国家所效仿和学习。不过，目前国内外专门分析阐述美国政府数据整合实践的材料很少，更多的是分析和介绍美国政府信息公开、政府数据开放共享等。在这里，我们根据“整合”的要求，去梳理美国政府开展政府数据整合的做法和经验。
我们可以从以下三个阶段去认识美国政府的数据整合实践。
（一）政府信息公开
作为移民国家，美国最早开展了政府信息公开活动。美国宪法很早就要求公开政府信息；1789年颁布《管家法》，要求各政府部门发布政务信息；1946年通过《联邦行政程序法》，要求联邦政府机关必须让社会公众能够获取政务信息和行政资料。不过，由于这些早期的政务信息公开规定相对简单、粗糙，效果并不明显①②。
1966年之后，政府信息公开的这种初级状况开始得到改观。这一年通过了《信息自由法》，在信息公开的立法上有不少的创新发展，例如提出了“以公开为原则、不公开为例外”“任何人享有平等的公开请求权”和“司法救济原则”等。该法第一次从成文法上提供了公众获得政府信息的权利，是美国当代行政法中有关公民知情权的一项重要法律制度。为弥补《信息自由法》的不足，1974年又通过了《隐私权法》，其宗旨是限制政府机构在公开政务信息时泄露个人隐私，为此《隐私权法》规定，任何个人都可以查看联邦政府保存的有关其本人的信息，联邦政府机关保存的个人信息必须准确、全面、及时、合理相关；联邦政府机关必须直接从信息的主人处获得相关信息。1977年开始实施的《阳光下的政府法》将政府信息公开的范围扩大到政府会议公开，允许任何人观看和旁听政府会议③。
上述的《信息自由法》《隐私权法》和《阳光下的政府法》构成了一套相对完整的美国联邦政府信息公开制度体系，不仅将法律法规、政府文件和政府会议都纳入政府信息公开范畴，而且注意维持信息公开与隐私保护之间的微妙平衡。这些制度安排为后来的政府数据整合提供了制度保障。
（二）电子政务总体架构设计
首先是构建美国联邦政府的电子政务顶层设计框架。
为此，美国总统办公厅管理和预算办公室（OMB）于2002年提出了“Federal Enterprise Architecture，FEA”，并从2006和2007财政年度开始，将其用于美国联邦政府的预算编制。FEA已经成为联邦政府行政管理的日常工作内容与操作工具。
FEA是一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨部门的绩效改进框架，它为OMB和联邦政府各机构提供了描述、分析联邦政府架构及其提高服务公民的能力的新方式，其目的就是确认那些能够简化流程、共用联邦IT投资及整合政府机构之间和联邦政府的业务线之内的工作机会。FEA由5个参考模型组成（如图1），它们共同提供了联邦政府的业务、绩效与技术的通用定义和架构。如果政府机构要建立理想的组织架构，这些参考模型将可以作为系统分析政府的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基础。这些模型也是专门用于帮助跨部门分析、发现政府的重复投资与能力差距、寻找联邦机构内部与联邦机构之间的协作机会。为了从技术上进行联邦政府的数据整合，FEA在其5个模型中专门设立一个数据参考模型（DRM）。
其次是建立统一的政府门户网站。
在1993—2000年间，美国政府的电子政务建设获得快速发展，同时也带来很大的问题。因为每个政府机构都独立地建设自己的网站，有的甚至是每个政府机构的每个业务都建立一个网站，因而政府网站数量立即膨胀，一度达到2万多个。这些政府网站的内容非常丰富，页面数量多达几千万，一般的公民很难通过网络搜索来准确快捷地获得政府服务。这就需要政府门户网站进行整合和引导，为此克林顿政府于2000年9月开通其超级电子政务网站（www.firstgov.gov）即美国联邦政府门户网站。
（三）基于统一门户的政府数据开放阶段
1.基本情况
当前人们对于欧美国家开放政府数据的动机提出了诸多观点和解释。例如，国外有人认为，“一个是出于政治考量，植根于民主和信息自由的精神，另一个则是站在经济利益的角度，以此拉动信息市场增长”④；国内有学者甚至是从更细、更广泛的角度去解释，认为“扩大民主参与，推动政府治理变革；鼓励创新，扩大信息再利用，促进经济发展；增进信息共享，加强执法，提高政府工作效率；抑制腐败，冲击保密文化，增强政府公信力”⑤。看来，这些观点都没有考虑到美国等国家在开放政府数据之前所开展的电子政务顶层设计和建立统一的政府门户网站对于整合政府数据的基础性作用。
在这些基础性作用下，美国的奥巴马政府于2009年颁布《开放政府指令》（US Open Government Directive），要求政府在网上开放更多的数据，明确政府数据开放的三原则“透明、参与、协作”，并启动建设统一的政府数据开放门户网站（www.data.gov）；2012年发布《数字政府：构建一个21世纪平台以更好地服务美国人民》的报告，指出开放政府数据应成为电子政府的支撑，要以信息为中心、以用户为中心、保障安全和隐私，建立一个21世纪的共享平台。此外，美国政府每两年发布一次“开放政府数据计划”，要求不断扩大政府数据开放领域⑥。
2018年12月24日，美国会正式投票通过《开放政府数据法案》，将向公众开放“非敏感”政府数据。该法案要求联邦机构必须以“机器可读”格式，即以方便公众在智能手机或电脑上阅读的数据格式，发布任何不涉及公众隐私或国家安全的“非敏感”信息。该法案还要求各联邦机构任命一名首席数据官来监督所有开放数据的工作。实际上，早在2012年，美国纽约市就通过了《开放数据法案》，这是美国历史上首次将政府数据大规模开放纳入立法。该法案要求，到2018年，除了涉及安全和隐私的数据以外，纽约市的政府及分支机构所拥有的数据必须对公众实施开放，市民们使用这些信息不需要经过任何注册、审批的烦琐程序，使用数据也不受限制。
2.具体的整合做法
从加强政府数据整合来讲，美国政府构建了统一的美国联邦政府数据开放门户网站。在开通、建设美国联邦政府电子政务门户网站之后，时隔九年又开通美国各联邦政府机构的统一的政府数据开放网站。各联邦政府机构将数据、数据库从后台上传到Data.gov网站，该网站再将所有的政府数据进行集中、整合，公众浏览Data.gov网站，可以找到所有联邦政府的数据，包括经济数据、交通数据、农业数据、医疗数据等。从这个意义上来说，Data.gov是美国联邦政府统一集中的数据发源地。这个政府数据门户网站，让公众可以非常便捷地查找各类政府信息、数据。
二、其他一些国家的政府数据整合实践
自从2009年美国率先建立政府数据开放门户网站之后，政府数据开放（Open Government Data，OGD）作为一项运动开始席卷全球，受到各国与国际组织的重视。英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家也相继建立政府数据门户网站；2011年9月，巴西、美国、英国等8个国家联合签署《开放数据声明》，建立“开放政府合作伙伴计划（也有人将其称为‘开放政府联盟’）”（Open Government Partnership，简称OGP）。根据相关决议，新加入OGP的国家必须签署《开放政府宣言》，制定国家数据开放行动计划并征求公众意见，并且就行动进展定期提交独立报告。2013年6月17—18日，美、英、法、德、意、加、日、俄召开G8峰会，发布G8《开放数据宪章》。目前，全球已经有75个国家加入这一计划⑦，既包括美国、英国、德国、法国、奥地利、西班牙等西方发达国家，也包括印度、巴西、阿根廷、加纳、肯尼亚等发展中国家，联合国、欧盟、经合组织、世界银行等国际组织也加入了开放数据运动。因此，政府数据开放已经成为一项国际共识。
为深入认识和理解国际政府数据开放运动中的政府数据整合情况，下面具体介绍英国和“开放政府合作伙伴计划”（OGP）的发展情况。
（一）英国为推进政府数据开放的政府数据整合实践
在政府数据开放方面，英国一直紧跟美国步伐，走在国际前列。根据“开放数据晴雨表”（Open Data Barometer）和“全球开放数据指数”（Global Open Data Index）两项权威指标2013—2014年的排名结果，英国的数据开放程度位列世界首位⑧。
英国在政府数据开放方面的这种成绩，与其电子政务和政府数据整合有密切的关系。具体内容如下：
1.电子政务总体架构建设
在美国进行电子政务顶层设计的同时，英国也开始了电子政务系统的整合，并且采取的是与美国不同的技术路线。在2005年，英国政府内阁办公室电子政务组（e-Government Unit）就发布了电子政务互操作框架（e-Government Interoperability Framework，e-GIF）第6.1版，已经建立了相对完善的电子政务互操作框架（e-GIF）⑨。比较美国的FEA和英国的e-GIF（电子政府互操作性模型），可以发现，两种方法各有特点，前者注重业务流程整合及共享，后者则注意从技术上保证电子政务的互操作性。实际上，在对业务系统进行充分的分析后，采用图2的“电子政府互操作性模型”对实现政府跨部门操作更有针对性。
2.政府数据整合
早在2009年，英国政府就提出建设一站式政府数据网站（data. gov.uk），以集中公开健康医疗、公共交通、天气、公共支出等方面的数据。作为开放数据合作伙伴联盟的创始国之一，英国政府分别在2011年、2013年和2016年连续发布了三个政府数据开放国家行动计划，制定了一系列政府数据开放的政策措施。为促进政府数据开放，英国还于2012年5月建立了世界上首个非营利性的开放数据研究所ODI（The Open Data Institute）。这些政府数据开放的政策实践，也有力地推进了英国政府数据的整合共享。
（二）“开放政府合作伙伴计划”（OGP）成员国的政府数据整合实践
目前已经有众多国家加入OGP计划，这些国家都被要求按照OGP的政策开放政府数据。OGP不仅仅是一个由诸多国家发起的多边合作倡议，也是一个成员国之间的对话交流平台和改进机制。
对一个国家来说，政府数据开放都是一项长期复杂的系统工程，不仅是一项政治、政府改革运动，也是一项非常具体的公共管理业务深化与信息化技术应用。因此，无论是对经济发达国家还是对发展中国家来说，都是一项巨大的挑战⑩。
实际上，就发达国家的实施情况来看，各国的表现仍然参差不齐。美国和英国因为在电子政务建设方面具备比较充分的技术、行政管理基础，在开展政府数据整合上积累了比较扎实的基础，在政府数据开放方面走在其他成员国的前列。在开放政府国家行动计划方面，美国已经发布了两次，英国发布了三次，而德国一直到2015年才发布第一次国家行动计划。
就发展中国家的实施情况来看，情况却远不如声明中所期望的那么理想。就这些发展中国家的整体来看，政府数据开放仍然处于较低层级。多数发展中国家仍然停留在政府信息公开层面，还没有迹象表明开放政府数据已经在发展中国家创造出多大的企业价值和经济社会价值⑪。多数国家制定了开放政府数据战略框架，但是却较为松散，而且相应的制度体系相对笼统单一。发展中国家的政府数据开放运动仍然任重道远。
三、国外政府数据整合实践的启示
从上述有关国际上的政府数据开放运动及其政府数据整合实践来看，政府数据开放运动在国际范围内仍然处于发展初期，美英法德等少数国家在这方面取得了较好的成绩，但多数国家的政府数据开放运动仍然面临诸多挑战。
（一）三大因素促成政府数据开放运动成为一项国际性的发展趋势
开放政府数据已经成为一项国际性的发展趋势，得到了众多经济发达国家、发展中国家和国际组织的响应。从上述分析来看，政府数据开放的这种趋势是多重因素综合作用的结果：全球信息化特别是电子政务的日益普及、快速发展的大数据产业、新公共管理实践等。因此，政府数据开放运动虽然是美国政府发起的，但是却得到了国际上诸多国家和国际机构的积极响应，因此我们应该更多地从国际发展趋势层面去看待政府数据开放运动。
（二）政府数据开放的统一、标准化的程序和要求并非适合所有国家
目前的政府数据开放活动都是基于“开放政府合作伙伴计划”（OGP）进行的，具有统一的标准化流程、要求；然而，从近年来的实施情况来看，75个国家的落实情况并不理想。除了几个经济发达国家外，多数发展中成员国家的政府数据开放战略的落实并不到位，务虚的成分较多。实际上，要有效地实现政府数据开放共享，必须具备诸多的技术、政治、经济、社会发展条件，即使是对于发达国家来说都是不容易做到的；而对于发展中国家来说，无法同时实现这些较高的基本条件要求。因此，对于多数成员国特别是发展中国家成员来说，只有基于循序渐进的原则，从国情出发，不断克服政府数据整合方面的各种技术、经济、法律问题，从易到难，逐步完善，才是科学合理的方法和路径。
（三）从美英等国家的成功实践来看，实现政府数据开放共享需要一系列的安排
首先是必须制定完善的开放数据政策体系。例如，英国为开放共享政府数据，已经建立了较为完善的政府开放数据政策法规体系，制定了《信息自由法2000》《自由保护法2012》《公共部门信息再利用条例2015》《环境信息条例2004》《数据保护法案1998》等。其次是需要加强政府数据开放平台建设，建立统一的政府数据门户网站。在这方面，美英等国家都在各自的政府门户网站建设的基础之上，建立和运营了各自的政府数据门户网站。第三是需要鼓励社会各界的积极参与。特别是英国在这方面积累了比较多的实践经验⑫。英国政府在进行数据开放时，相关政府职能机构就鼓励其他各类社会主体的积极参与，例如mySociety项目、自然资源治理研究所、路透社甚至其他国家政府，多方参与合作形成了“政产学研用”的良性循环。
（四）政府数据整合是成功实现政府数据开放共享的基础条件
整合内容包括以下几个方面：
首先是电子政务业务系统的整合。无论是美国还是英国，2000年之后都对实施多年的电子政务业务系统进行了顶层设计和总体规划，基于统一的规划整合了各类电子政务建设，这为政府数据的整合提供了基础性保障。
其次是加强政府数据整合。这包括三个层面的内容：一是构建并发展数据参考模型（DRM）。在美国联邦政府组织架构体系（FEA）中，就针对数据整合设定了DRM，后来美国政府还对此模型进行多次深化、完善，试图以此作为整合政府数据的基础模型和理论基础。二是整合各类资源，建设“政府数据门户”，为推进政府数据的开放共享提供统一平台。三是基于专题数据集公开共享政府数据。
第三是加强制度体系建设。为加强政府数据整合，必须在制度建设上有所创新发展。从美国的情况来看，这包括两个方面：首先是促进类制度建设，如信息自由化、阳光政府、开放政府等法律规定；其次是规范支撑类制度建设，例如隐私保护、数据开发机构认证等。
注释：
①周大铭，“我国政府数据开放现状和保障机制”，《大数据》，2015年，第2期。
②陆健英、郑磊等，“美国的政府数据开放：历史、进展与启示”，《电子政务》，2013年，第6期。
③陆健英、郑磊等，“美国的政府数据开放：历史、进展与启示”，《电子政务》，2013年，第6期。
④Janssen K，“The Influence of the PSI Directive on Open Government Data：An Overview of Recent Developments”，Government Information Quarterly，2011，28（4）：446—456.
⑤⑥邓崧、葛百潞，“中外政府数据开放比较研究”，《情报杂志》，2017年，第12期。
⑦“‘开放政府合作伙伴’（OGP）：开放数据提升治理质量”，《人民邮电报社》，2017年，11月3日。
⑧赵雪娇、张楠、孟庆国，“基于开放政府数据的腐败防治：英国的实践与启示”，《公共行政评论》，2017年，第1期。
⑨李广乾，“电子政务前台—后台服务体系与地方电子政务顶层设计”，国务院发展研究中心《调查研究报告》，2005年，第223号（总2493号）。
⑩实际上，就数据集的便利使用来看，美国数据开放门户网站上的表现仍然不是太理想。政府部门只是将数据打包堆集到网站上，对数据分类进行得不够。
⑪丁念、夏义堃，“发展中国家开放政府数据战略的比较与启示”，《电子政务》，2015年，第7期。
⑫赵雪娇、张楠、孟庆国，“基于开放政府数据的腐败防治：英国的实践与启示”，《公共行政评论》，2017年，第1期。
作者： 国务院发展研究中心信息中心 李广乾 来源： 《调查研究报告》[2019年第218号]
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